Президент Владимир Путин утвердил состав нового правительства: пять из 10 вице-премьеров и девять из 22 министров – новые. Финансово-экономический блок почти не изменился, но в новое правительство не попали четыре министра, которых курировал бывший вице-премьер Аркадий Дворкович: Александр Ткачев (Минсельхоз), Максим Соколов (Минтранс), Сергей Донской (Минприроды) и Николай Никифоров (Минкомсвязи).
Министр от земли
Дворкович стал терять аппаратный вес еще три года назад, когда в середине срока сменился министр сельского хозяйства, рассказывает знакомый с бывшим вице-премьером чиновник. К предшественнику Ткачева Николаю Федорову накопилось очень много претензий, вспоминает он: осенью 2013 г. Минсельхоз задолжал аграриям почти 35 млрд руб. субсидий по инвесткредитам, причем о пятой части обязательств министерство даже не подозревало. Введенное Россией в 2014 г. продовольственное эмбарго и экономический кризис обнаружили еще больше проблем: цены на продукты подскочили в разы, а качественного сыра, овощей, фруктов не оказалось вовсе.
Федоров и большинство его заместителей были креатурой Дворковича, указывает другой собеседник. С приходом в мае 2015 г. Ткачева их заменили «кубанским десантом» – прежде всего в лице первого замминистра Джамбулата Хатуова и замминистра Евгения Громыко. Хатуов был заместителем Ткачева в администрации Краснодарского края, а Громыко – друг детства Ткачева: оба родом из станицы Выселки, где штаб-квартира агрокомплекса им. Н. И. Ткачева. Курировала ведомство непосредственно от Дворковича в Минсельхозе только Елена Астраханцева, бывший руководитель его аппарата, с Ткачевым отношения у Дворковича были очень натянутыми, подтверждает чиновник финансово-экономического блока.
Первый год отрасль возлагала на Ткачева огромные надежды: бизнесмен «от земли», говорили владельцы и крупных агрохолдингов, и небольших ферм. Но Ткачеву пришлось под натиском Минфина кардинально изменить принципы распределения субсидий. Если прежде каждая подотрасль получала господдержку исходя из сумм, выделенных на нее, то теперь субсидии распределили по видовому принципу: краткосрочная поддержка, субсидии на инвестпроекты и т. д. Производители зерна, помидоров, говядины и молока должны доказывать, что именно их проект важнее и деньги надо дать именно им.
Другая проблема – рекордные урожаи зерна: в этом году Россия может третий раз подряд собрать свыше 120 млн т, прогнозируют ведущие отраслевые агентства, и это опять чревато затовариванием рынка и низкими ценами. Ткачев же гордился, что удалось собрать больше, чем в СССР, говорит один из его знакомых.
В гору шли дела и у агрокомплекса им. Ткачева: еще летом 2016 г. компания стала номером два среди производителей риса в стране, затем вошла в пятерку крупнейших латифундистов и производителей сахара. Компания скупала сахарные заводы, рисовые чеки, птицефабрики и элеваторы. Человек в тяжелый для страны момент решал собственные задачи, это многих раздражало – не только бизнес, но и руководство страны, рассказывал «Ведомостям» федеральный чиновник.
От недр до связи
У Дворковича фактически не было команды и серьезного влияния на министров, многие из них сами определяли курс, считает партнер консалтинговой компании Urus Advisory Алексей Панин: «Министр энергетики Александр Новак фактически стал министром иностранных дел по нефтяной промышленности. Что касается Ткачева, я бы посмотрел, кто был тяжеловесней – он или Дворкович».
Транспорт был исключением: тут все ключевые вопросы были за именно Дворковичем, а не за министром Соколовым, говорили «Ведомостям» несколько чиновников. Когда возникли неразрешимые проблемы у «ВИМ-авиа», Соколов получил дисциплинарное взыскание от Путина – но порция критики досталась и Дворковичу. Соколов смог восстановить позиции, в основном из-за крымских успехов (железная дорога в обход Украины и строительство Крымского моста), говорит чиновник. Навести порядок в дорожной отрасли ему так и не удалось, считают два чиновника: отсутствует осмысленный план ремонта и содержания дорог, обострилась борьба Росавтодора и госкомпании «Автодор» за полномочия, а министр не принимал волевых решений.
Вопросы недропользования Дворкович курировал недолго: в 2014 г. его полномочия перешли к вице-премьеру Александру Хлопонину (не вошел в новое правительство). При распределении нефтегазовых месторождений всегда работали интересы крупного бизнеса, а инициативы Минприроды были малозаметными или совсем провальными, вспоминает сотрудник нефтяной компании. Например, министерству не удалось разрушить монополию «Газпрома» и «Роснефти» на право разрабатывать российский шельф, а затем из-за санкций освоение шельфа и вовсе фактически прекратилось. У государства не осталось крупных нефтяных месторождений, а собственных запасов нефти компаниям, по оценкам специалистов, хватит на 25–30 лет.
В работе Дворковича, курировавшего массу отраслей, были и плюсы, и минусы, полагает чиновник, знакомый с Дворковичем, Никифоровым, а также их сменщиками Максимом Акимовым и Константином Носковым. Плюсы он видит в упрощенном межотраслевом взаимодействии, минусы – в распределении приоритетов: на все отрасли, очевидно, не хватало внимания. Как раз IT и связь не могли похвастать повышенным вниманием Дворковича, констатирует чиновник, возможно, он ждал от Никифорова большей самостоятельности. По наблюдениям другого общего знакомого Дворковича и Никифорова, у них перестали совпадать взгляды на развитие «Почты России», что отразилось и на решении других вопросов.
Чужой среди спасателей
В силовом блоке обошлось почти без перемен – за одним, но заметным исключением: министром по чрезвычайным ситуациям назначен замдиректора ФСБ Евгений Зиничев, который в 2016 г. в течение двух месяцев был и. о. губернатора Калининградской области, а до этого служил в Федеральной службе охраны адъютантом президента. Прежний министр Владимир Пучков много лет работал с основателем МЧС Сергеем Шойгу, поэтому комментаторы заговорили о снижении аппаратного веса министра обороны. «Происходит вывод серьезных кусков из империи Сергея Шойгу, посмотрим, что будет с Московской областью», – говорит политолог Николай Петров.
Замена в МЧС была ожидаемой, министерство возглавил личный выдвиженец Путина, констатирует руководитель фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский. Это личное назначение президента, согласен политолог Евгений Минченко: «Зиничев близок к Виктору Золотову – директору Росгвардии и бывшему начальнику службы безопасности президента. Но сообщалось, что Зиничев рассматривался как один из претендентов на пост директора ФСБ. Поэтому интересно скорее не то, что Зиничев назначен на место Пучкова, а то, что он не назначен в ФСБ». Зиничев никогда не претендовал на пост директора ФСБ, возражает бывший федеральный чиновник: обычно службу возглавляет кадровый силовик из службы экономической безопасности или управления собственной безопасности ФСБ либо кадровый разведчик. Задачи Зиничева в ФСБ были толком неизвестны, замечает собеседник в спецслужбах: он создал собственный небольшой аппарат, который жил своей жизнью.
Зиничев, очевидно, будет проводить чистку МЧС, альтернативой было расформирование министерства – перевод войск гражданской обороны в Минобороны или Росгвардию, а пожарной охраны – снова в МВД, говорит бывший федеральный чиновник.
Репутация МЧС при Пучкове ухудшилась, особенно из-за противопожарной службы, считает политолог Виталий Иванов: «Кемеровская трагедия – вершина айсберга. Его отставка в свете недавних событий воспринимается как наказание».
Пучков в последнее время был гирей на ногах у Шойгу, уверяет собеседник в Минобороны, само по себе его снятие ничего негативного для Шойгу не несет. Но приход Зиничева, человека не из круга Шойгу, должен показать аппаратной общественности, что Шойгу не всесилен, хотя судьба Шойгу и его группы влияния от смены руководителя МЧС не зависит. Собеседник полагает, что оперативное руководство МЧС будет осуществлять Чуприян, личный знакомый Путина по Петербургу, а задача нового министра – решение в первую очередь кадровых вопросов.
Правительство для президента
Перемены в правительстве носят не столько политический, сколько функциональный характер, считают эксперты.
Новое правительство будет не политическим, а техническим, говорит политолог Андрей Колядин: «У него есть задача, есть стратагема в качестве майского указа президента. Новым вице-премьерам и министрам не нужно быть публичными лидерами, им нужно быть хорошими менеджерами, знающими, как работать в государственном управлении и быть понятными для премьера и президента». Руководство нового кабинета – это за редчайшим исключением люди, которые работали в прежних правительствах, да и большинство министров либо остались прежними, либо это выходцы изнутри системы, продолжает эксперт: «Среда высшего чиновничества состоит еще и из интриг (борьбы за ресурсы, за финансы, за выход на первых лиц и другие возможности), в нынешнем правительстве все друг друга знают, давно уже все ниточки сплелись, каждый понимает свое место под солнцем. И думаю, те 60–80% усилий, которые могли бы уходить на непроизводственную деятельность, будут уходить именно на реализацию указа президента, что повысит эффективность этого правительства».
Сохранившие посты Денис Мантуров (Минпромторг), Александр Новак и Максим Орешкин (Минэкономразвития), а также министр финансов Антон Силуанов, получивший повышение до первого вице-премьера, – это министры, которые постоянно работали в прямом контакте лично с Путиным и которые решают стратегические задачи, говорит Минченко: «Новак, по сути дела, – спецпредставитель по многим международным проектам, Мантуров – вся промышленная политика и группа гендиректора «Ростеха» Сергея Чемезова, а Орешкин – человек, который дает «второе мнение».
Практически все вице-премьеры имеют прямой выход на президента, замечает и Бадовский: «Это означает, что Путин будет достаточно плотно модерировать и контролировать работу правительства по ключевым для него направлениям стратегии прорыва». Новое правительство должно провести несколько реформ – пенсионную, налоговую, по софинансированию медицины, продолжает эксперт: «Поэтому дальнейшая судьба кабинета будет определяться в зависимости от того, как пойдут эти реформы, и от того, как по итогам выборов в Госдуму в 2021 г. будет выглядеть стартовый политический ландшафт подготовки к 2024 г.».
В 2012 г., после рокировки, происходило встречное перемещение команд Путина и Медведева между Белым домом и Кремлем, напоминает Бадовский: «Сейчас такого нет, правительство формируется как более технократическое, под задачи конкретных реформ и приоритетов реализации президентской стратегии».
Стоит подождать назначений в администрации президента, чтобы понять, насколько пакетны нынешние назначения, возражает политолог Николай Петров: «В целом состав этого правительства не хуже и не лучше прежнего. Но мы не видим команды, не видим, что вице-премьеры получили возможность влиять, тем более формировать руководство министерств и ведомств, которые они будут курировать. Это затянувшийся дебют, когда по составу правительства невозможно сказать, какие действия оно будет предпринимать, кроме того, что оно, видимо, не будет само вырабатывать решений, а будет реализовывать стратегию, которую получит извне». Нынешняя структура правительства располагает к продолжению работы кабинета как совета директоров, где каждый министр представляет какие-то позиции и кланы, а не работу единой команды, которая будет реализовывать в достаточно сложных условиях серьезные стратегические задачи, резюмирует эксперт.
Премьер без правительства
Это правительство Путина, а не Медведева, близкие к премьеру люди в него не вошли, говорит политолог Григорий Голосов: «Что и естественно при нынешней конфигурации власти. Силовой блок по Конституции находится под прямым контролем президента. Все остальные решения Путин может и хочет тоже принимать сам».
Такой прецедент уже был, когда Борис Ельцин в 1998 г. уволил Виктора Черномырдина и сам хотел стать премьером, но ему объяснили, что это невозможно, напоминает эксперт: «В итоге был назначен Сергей Кириенко, он тогда не мог играть значительную роль. Ельцин собирался править сам, однако кризис 1998 г. это изменил, президент отстранился, а решения принимало правительство Евгения Примакова. Ничего нового Путин не придумал».
Российский премьер в значительной мере техническая фигура, политической фигурой он становится, только если президент отказывается принимать активное участие в решениях, а хочет заниматься только стратегическими решениями, полагает Голосов: «Путин же хочет вникать в детали. При таком президенте премьер выполняет техническую роль. Но политического значения Медведева как одного из возможных преемников Путина и как человека, которому Путину доверяет, это не снижает».
Согласно Конституции глава государства – президент, который имеет стопроцентное право негативного контроля, напоминает политолог Константин Костин: «Радикальная смена правительства – серьезный политический ресурс, который можно использовать, например, в случае трансферта власти или затяжного кризиса. Замена ради замены не соответствует стилю Путина». По мнению Костина, нельзя говорить, что в 2012 г. было правительство Медведева, а сейчас – Путина: «Правительство и в 2012 г. было ориентировано на Путина. Если говорить о больших политических процессах, в нашей конфигурации власти, особенно в связке президент – премьер, не имеет особого значения, есть ли в правительстве на должности вице-премьера условный Дворкович, считающийся человеком Медведева. И после новых назначений и перестановок эта ситуация не меняется».
Это правительство Медведева ровно в том, что с ним остался аппарат и что он не пустил в правительство ни Алексея Кудрина, ни Андрея Белоусова, считает политолог Михаил Виноградов: «Медведев понимает, что позиция человека номер два в стране важнее, чем позиция человека номер один в Белом доме». В 2012 г. было важно сохранить символические знаки, показывавшие, что Медведев ушел с поста президента с багажом – министрами и «Единой Россией», сейчас необходимость в этом снизилась, а ценность просто остаться премьером стала важнее, заключает эксперт: «Да и сам Медведев не боролся за приход своих людей и не формировал мощную команду. Он, наоборот, стремился не передавить с претензиями на субъектность, и такая тактика оказалась успешной».